省政府参事    盛孝邦 石建农 张家良

                                     程不吾 凌天镛 魏万之      

    粮食安全问题，事关国计民生与社会稳定大局，确保国家粮食安全是我国农业政策的基本目标。湖南是粮食大省，要解决粮食产能可持续增长，关键在于政府职能作用的发挥。为此，我们先后到郴州、常德、岳阳、长株潭等市县进行了考察，并走访了农业厅。得到的一个基本判断是：短期无虑，长期堪忧。所谓短期无虑，是指我省各级党委、政府在中央一系列强农惠农政策的指引下，不断强化县市主要负责人的粮食生产责任制，形成了促进粮食生产发展的良好机制。虽然今年在旱情极端严重的情况下，依然获得了第六个连续丰收的好年成，总体形势一直看好。所谓长期堪忧，是指粮食安全问题非常严峻。一是在需求方面，随着人口的自然增长、人均收入水平的增加、国民经济的不断发展，对粮食及其他农产品的需求将不断上涨，这种趋势是明确的、持续性的、刚性的、不可逆转的。二是在产能方面，却是不确定的。耕地面积逐年减少、水资源严重短缺、生态条件不断恶化，所有这些因素都使得我国和我省农业外延扩大再生产的潜力极为有限。三是在农业内部，通过挤占其他作物面积来扩大粮食面积的潜力，无论是从自然可能性还是从经济可行性的角度来看，都是很小的。经过长期的调查了解和这次我省几个市县的重点调研，认为我省粮食生产存在不少隐忧。

    一、目前我省粮食生产面临的隐忧分析

   （一）耕地减少 产能堪忧。据不完全统计，近年来我省耕地面积呈逐年减少的趋势。2000年，全省有耕地面积5889.8万亩，到2007年下降到5681.4万亩，8年净减少耕地面积208.4万亩；全省人均耕地也由2000年的0.90亩下降到0.83亩。随着人口增长和工业化、城镇化的发展，这种趋势还会加剧。除了规划建设用地外，不少地方乱占滥用耕地、耕地非农化非粮化现象突出，还有自然灾害，如山洪、泥石流等对稻田的严重损毁以致无法复原。虽然，粮食单产可以随着科技进步不断提高，但这种增长是有上限的。换句话说，每亩粮食产量提高的速率，远远不能平抑种粮耕地面积不断萎缩这个大趋势，因此，粮食生产总量的潜在能力令人堪忧。

   （二）水利失修 基础堪忧。我省现有山塘水坝、小型水库、灌溉渠道、电灌（排）设施均始建于上个世纪五十年代至七十年代，限于当时条件，工程建设标准本来就不高，“超期服役”时至今日，年久失修，其农田基础设施之脆弱可以想见一般：破损裂缝、参漏淤塞、 蓄水量少、渠道通水长度缩短、过流能力减少，灌溉面积明显萎缩。不少地方主管农业的领导告诉我们，过去曾是旱涝保收的大片稻田，如今晴不几日就旱、雨不几日就涝。山区、丘陵区如此，湖区也不例外。据岳阳市政府介绍，全市现有2.3万处各类农田水利工程设施中，大中型设施的可利用率仅为41.3%，中小型设施的可利用率只有40.7%。农田水利基础设施功能严重退化，粮食生产基础的能力令人堪忧。

    （三）环境污染 安全堪忧。耕地长期施用化学肥料，土壤酸化加重；土壤有机质下降；规模养殖的畜禽粪便随意排放，农药（含除草剂）残留以及难降解的有机污染物在土壤中长期累积，耕地土层不断被污染，粮食品质下降。据岳阳市初步统计，全市约有26.4%的耕地养分失衡，25.9%的农田灌溉水源受到污染，高产田所占比例从1997年的34.4%下降到目前的27%，平均每年净减少3000多亩。农业厅主管粮食生产的负责同志告诉我们，目前全省高产田仅占耕地总量的33.4%，如不采取有效措施遏制农田生态环境的继续恶化，这个比率还将进一步下降。耕地污染的直接后果就是单位面积粮食产量降低，粮食残毒含量升高，从田间到餐桌的产业链条上，作为食品源头的粮食其品质安全令人堪忧。

   （四）规模偏小 效益堪忧。浏阳农民汤国丰算了一笔账，他家4口人，2.3亩田，种一季稻收1700斤谷子，全卖1400元，扣除种子、化肥、人工、机械等成本，汤国丰说，种田没捞到什么收入，只是“锻炼了身体吧”。他说话乐观，我们听了心情沉重，究其原因就是长期困绕农民和基层干部的“新剪刀差”问题，即粮食与农资价格上涨幅度差、种粮与打工比较效益差、种植粮食与经济作物产出收益差扩大的缘故。与传统单一的工农业产品价格剪刀差相比，新剪刀差对我国粮食生产的影响扩大到劳动力、土地等生产要素配置及种植业调整诸方面。出路只有一条，那就是扩大种植规模，培养和扶植种田大户。据初步测算，经营规模在30亩左右，种粮收入可与外出打工的收入相比，种粮农民的积极性和创造性才可能充分地激发出来。然而当下，我省粮农仍然是分散的小农经营模式，农民种的是“亏本粮”、“奉献粮”、“爱国粮”、“战略粮”；这个局面在短时间内难以有较大改变，粮食生产的规模效益和经济效益令人堪忧。

   （五）技术缺位 发展堪忧。实行联产承包责任制后，与分户经营相适应的农业技术推广服务体系一直没有建立起来。同时，以户为单位生产的分散性和差异性，客观上又为农技服务增加了难度。据农业厅的同志介绍，全省乡镇农技站人员中有中级职称的不到总人数的一半，且年龄老化，50岁以上的占了三分之一多；十几年来，不少农技站没有调进专业人员。农技人员待遇低，一多半农技人员经费没有保障，有的几年没有发工资，没有养老保险，没有医疗保险，有三分之一的离岗外出谋生。有的地方把乡镇农技站全部撤销，种子公司、农科所这些单位改制后都推向了市场，农业事业单位改为社会化经营单位，技术推广得不到保障。公益性技术推广服务明显缺位，种粮产业没有强有力的科技支撑，其未来发展更令人堪忧。

    二、对发展我省粮食生产的几点政策建议

        农业是基础产业，是天下安定的战略产业，粮食是不可替代的战略物资。粮食的问题是关系到国家稳定、社会稳定的头等大事。多年来我省高度重视农业发展、粮食生产，把确保粮食的安全工作放在农业工作的重要位置。但是我们也要清醒地看到存在的问题，采取必要措施，确保农业发展、粮食安全。

   （一）提高农民生产粮食积极性的措施。粮食安全是国家的农业政策目标，却不是农业生产者的目标。因此，各级政府要充分认识粮食生产的公共作用和公益性质，理直气壮地利用公共财政手段，从根本上消除长期以来种粮农民亏本、全社会受益的不合理现象。一是加大补贴力度。应以能够实现粮食生产与再生产的正常循环、保证种粮农民获得适当利润作为补贴标准，其下限为可支持粮食简短再生产，上限为可支持粮食生产获得社会平均利润。从国际经验来看，补贴收入占到粮食总收入的20%以上，会形成对种粮农民的有效刺激。二是完善补贴内容。充分利用WTO提倡的“綠箱”政策，设立“技术补贴”，对测土配方施肥、病虫害综合防治、农业标准化及农技推广服务等增产措施进行补贴，提高粮食生产的科技贡献率。三是规范操作程序。补贴资金的发放，需要农业行政主管部门负责播种面积和产量的核实申报，统计部门负责依法确认所报数据，财政部门负责资金的发放，审计部门负责审计监督。四是完善保护价收购政策。应当借鉴国外的有关经验，最低收购价格水平一经确定，就保持在几年内不变化，给农民一个稳定的预期。欧盟和美国就是这么做的：通过立法形式，确定未来5—6年的目标价格等价格政策水平，并在随后的年份中坚决实行。

   （二）加强粮食生产大县建设的措施。加强粮食生产的宏观调控，是确保国家粮食安全的重要手段。应以开辟和完善粮食大县政策为主线，逐步建立国家粮食安全保障区，作为国家调控生产的“抓手”。一是适度调整粮食大县的划分。综合考虑总产量、人均产量和商品粮贡献率等因素，对粮食大县进行适度调整和补充，以此作为近期或中期国家粮食安全保障区。同时，在粮食生产战略储备区选择一些有潜力的大县作为长期国家粮食安全保障区。二是加大政策倾斜力度。对列入国家粮食安全保障区的地方，除认真落实中央各项惠农政策外，在标准农田建设、水利配套设施建设以及农业技术推广服务体系建设等方面，国家要给予特别的扶持政策，尽快提高这些地区的粮食综合生产能力。三是严格目标考核。对粮食生产条件实行严格保护制度，确保基本农田不减少，农业环境受污染不增加，粮食生产能力不破坏。将粮食生产水平和粮食生产能力的提高情况纳入领导干部业绩考核，作为中央财政转移支付力度与粮食生产奖励额度的主要标准，形成抓粮食生产就是抓“财政收入”，抓粮食生产就是抓“政绩工程”的行为导向。

   (三）增强耕地的抗灾能力和可持续生产能力的措施。提高有限耕地资源的长远生产能力，并保护环境和生态，促进农业可持续发展，一个重要的方面就是对土地的整治。行之有效的土地整治方法很多：如坡土改梯田，平地田园化，推广节水农业，中小型水利设施建设与维护，生物防治病虫害和测土配方施肥，种植綠肥、秸秆还田、增施有机肥等。结合我省现实情况，当下增施有机肥提高土壤有机质含量最为关键。这次我们在株洲调研，去了攸县的一家志锟有机肥料有限公司，他们通过十年努力自主研发的“坤坤牌有机肥”，是一种复合长效精致有机肥机祴化生产工艺、牲猪养殖场废弃物零污染处理技术（获国家专利），将生猪养殖场粪便通过生物能处理，形成高效、无害、无菌、能增强土壤富含腐殖质的有机肥。该技术如能迅速推广，即可实现“一头猪，一亩田，一吨粮”的循环经济发展新路径。该成果有可能为我省大面积耕地解决有机肥源短缺、规模化牲猪养殖粪便零污染处理两大难题，重塑湖南“粮、猪两旺”大省的新局面。建议省政府有关部门及科研院所关注、论证该成果，如可行，重点支持，加速在全省推广。

   （四）增强农民发展能力的措施。包括加强农村地区尤其是贫困落后地区的基础教育，真正提高农村人口的受教育水平，以及加强对农民的各种培训。从长期看，这是农业发展最基本的能力建设。同时，要强化粮食生产的效益观，建立粮食生产稳定发展的经营机制。尤其在目前粮食价格水平较低的情况下，提高粮食生产比较效益，必须积极创新生产经营方式。一是发展种粮大户。在落实好家庭联产承包责任制这一基本经营制度的基础上，通过土地使用权的有序流转，鼓励和引导耕地向种田能手集中，催生种粮大户，推进规模经营。二是发展农业技术服务专业户。与建立健全农业技术服务体系相结合，大力扶持发展机耕、机插、机收、以及病虫害防治等功能配套的农机服务专业户，使之成为农业技术服务网络的重要节点和现代农业集约化规模化的有效载体。三是发展社会中间组织。如积极培育和扶持有关粮食生产的专业合作社，由专业合作社担当起组织协调生产要素和环节的职责，对参加专业合作社的农户，实行农业投入品统一配送，机耕机插机收统一调度，病虫害防治统一把关。